Эффективность превыше всего

Первая народная правовая помощь Красноярска

юридическая помощь Красноярск, защита потребителя, споры со страховыми компаниями, правовые услуги в Красноярске, юрист без предоплаты в красноярске, услуги юриста дешево, земельные споры, правовая помощь с гарантией результата

Публикация: проблемы судоустройства

Статья Б. Тулинова "О проверке судом общей юрисдикции ненормативного правового акта"

// Журнал "Юрист", 2013, номер 11.

          

Конституция Российской Федерации одним из главных принципов организации функционирования правового государства определяет механизм охраны законных интересов граждан и юридических лиц в сфере функционирования нормативных правовых актов.

Среди дел о проверке "ненормативных правовых актов более половины (53,6%) составляют дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений федеральных государственных органов. Дела об оспаривании ненормативных правовых актов государственных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления оспаривались соответственно в 9,1 и 14,6% случаев" <1>.

Генеральная формула о гарантированности каждому судебной защиты прав и свобод (ч. 1 ст. 46 Конституции РФ) сопровождается нормой-принципом, производным от принципа общесубъектной судебной защиты: "Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд" (ч. 2 ст. 46 Конституции РФ). Тем самым лицу, в отношении которого совершено действие, воспринимаемое им как неправомерное и к тому же сопряженное с причинением или риском причинения вреда, иных негативных правовых последствий, на высшем, конституционном уровне гарантировано право судебного обжалования ненормативного акта субъекта публичной власти.
Применяются также и другие способы юридического обжалования. Ни один из них не является оптимальным на все случаи жизни. И каждый способ имеет присущие ему положительные качества. Несудебный способ обладает оперативностью применения, меньшим формализмом. Вместе с тем, как отмечает Н.Ю. Хаманева, судебный порядок защиты прав граждан "дает положительный эффект. Подчас несколько громоздкая судебная процедура способствует быстрейшему достижению результата, соответствующего закону... Суд является специальным органом, осуществляющим контроль зазаконностью" <2>

.В пользу судебного порядка теория процессуального права выдвигает подтверждаемые законодательством достоинства: а) функциональная независимость и профессионализм судьи <3>; б) законность и традиционализм правил судебной процедуры, их ясность и обязательность; в) равенство процессуальных прав и гарантий участников дела; г) право заинтересованных лиц участвовать в процессуальных действиях; д) их право давать объяснения и выступать в прениях, иметь представителя-адвоката, заявлять ходатайства; е) право на рассмотрение дела в открытом судебном заседании; ж) право на процесс в состязательной форме; з) право на своевременность решения дела, включая право на заявление об ускорении процесса и компенсацию в случае судебной волокиты; и) право судебного обжалования от инстанции к инстанции, вплоть до обращения в Президиум Верховного Суда РФ.

Судья - это "тот, кто обладает достаточным "слухом", чтобы понять душу своего народа, вынести решение, за которое не будет стыдно и его потомкам. Само собой разумеется, что известной долей правовой "музыкальности" в виде глубоко укоренившихся правовых традиций должно обладать и общество. См. об этом: Колоколов Н.А. Судебная власть: становление правоприменительной практики в переходный период: Сборник статей. Российский союз юристов. М.: Юрист, 2005. С. 341.

Указанная характеристика относится и к арбитражному процессу, в котором имеется близкая по подходу и принципам глава 24 АПК РФ, определяющая порядок рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов. Некоторые общие моменты и значительно большие различия имеются с судебным порядком рассмотрения жалоб в уголовном процессе (ст. 125 УПК РФ) <4>.
--------------------------------
<4> См. всесторонний анализ оперативного судебного контроля за решениями и действиями (бездействием) органов предварительного расследования и прокуроров (ст. 125 УПК РФ) в кн.: Судебный контроль в уголовном процессе / Колл. авторов; под ред. Н.А. Колоколова. М., 2009. С. 45 - 180.

В аспекте обеспечения права на защиту ценным представляется правило ч. 4 ст. 258 ГПК РФ: "Суд отказывает в удовлетворении заявления, если установит, что оспариваемое решение или действие принято либо совершено в соответствии с законом в пределах полномочий органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего и права либо свободы гражданина не были нарушены". Тем самым законодатель дает ясную установку правоприменителю: иных оснований для отказа заявителю не существует. Строго фиксированный перечень оснований для решений об отказе в праве на защиту - гарантия законности акта правосудия по административному делу. Вместе с тем воздействие суда в отношении охраны прав гражданских, административных или иных публичных наиболее результативно еще до их нарушения, до того, как проявятся отрицательные последствия. Восстановление положения, существовавшего до нарушения права, и пресечение действий, создающих угрозу его нарушения, - способ защиты разнообразных как частных, так и публичных прав. Предупреждение правонарушений - функция судопроизводства всех видов, включая и административное. Следовательно, суд, придя к выводу о реальной угрозе праву заявителя по делу, рассматриваемому в порядке правил главы 25 ГПК РФ, удовлетворит требование заявителя, поскольку установит, что причиной такого положения послужили неправомерные действия (решение) субъекта властных полномочий.
В своей деятельности суды опираются не только на действующие нормативные правовые акты, но и на разъяснения Пленума Верховного Суда РФ, не говоря уже о периодическом обеспечении обзорами и обобщениями судебной практики, о профессиональных комментариях к кодексам, к законам.
Среди новейших постановлений Пленума по административному судопроизводству выделяется одно, отличающееся особой фундированностью и многоаспектностью разъясняемых вопросов. По сути, это научно-практическое руководство для судей, участников административного производства и для юристов, - Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г.
N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих".
Положения Постановления детализированы. Оно логично. В первом же пункте разъяснено конституционное право на обращение в суд и судебную защиту. Здесь же очерчен круг участников дела; указаны приемлемые, т.е. предусмотренные законом, процессуальные формы обращения в суд, действия и условия: 1) субъекты, имеющие право обратиться в суд (граждане и организации); 2) форма обращения - заявление (а не жалоба и не иск); 3) действия каких субъектов оспариваются; 4) какие именно акты (решения, действия, бездействие) и каких органов власти могут быть оспорены в суд и при каких условиях. Как определяется круг должностных лиц, в отношении которых применимы правила главы 25 ГПК РФ, подробно разъясняется в п. 3 Постановления. Существенно, что не являются обстоятельствами, препятствующими обращению в суд, и временная занятость должностного лица, наделенного специальными полномочиями от имени федеральных органов государственной власти или иных федеральных государственных органов, а также органов государственной власти субъекта Федерации или органов местного самоуправления.
Условием, от соблюдения которого зависит принятие или непринятие заявления в порядке правил главы 25 ГПК РФ, является указание в заявлении на факт нарушения прав заявителя. Данный факт должен быть аргументирован и подтвержден доказательствами заявителя. Если получить их для заявителя проблематично и необходимо содействие суда, к заявлению может быть приложено ходатайство к суду о запросе, истребовании относимого доказательства от субъекта, которой последним располагает. Если право заявителя поставлено под угрозу нарушения, данный момент должен быть доказательно подтвержден. За процессуальным противником - право его опровергать или доказывать отсутствие причинной зависимости с инкриминируемыми ему неправомерными действиями (актами).
Заявитель имеет выбор: обратиться согласно второй норме ч. 1 ст. 254 ГПК РФ прямо в суд или в вышестоящий (в порядке подчиненности) орган государственной власти или местного самоуправления, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему. Как общее правило обязательность предварительного внесудебного (досудебного) обращения законом не установлена.
Теперь - о возможности обжаловать бездействие. Казалось бы, здесь не требуется никаких разъяснений по поводу указания в норме ч. 1 ст. 254 ГПК РФ. Судебное оспаривание бездействия властвующего субъекта публичных правоотношений - право заинтересованного лица. "Бездействие - отсутствие полезной или всякой деятельности" <5>. Предельно ясная расшифровка понятия и в то же время совершенно недостаточная для целей судебного правоприменения в ситуации, обозначенной нормой ч. 1 ст. 254 ГПК РФ. Отсюда актуальность следующего разъяснения Пленума (из п. 1 Постановления): "К бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). К бездействию, в частности, относится нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом" <6>.
--------------------------------
<5> См.: Словарь современного русского литературного языка: В 20 т. Т.
I. М.: Русский язык, 1991. С. 409.
<6> См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г.
N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих".

Обжалуя бездействие, заявитель должен указать, в чем оно заключается. Рассмотрим это на примере обращения прокурора в суд с заявлением в защиту законных прав жителей муниципального образования.
Прокурор указал в нем, что органом местного самоуправления не приняты меры по надлежащему содержанию автомобильных дорог общего пользования в границах поселения. В этом и выразилось его бездействие. Отказывая прокурору в принятии заявления на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ, судья исходил из того, что "данное заявление не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, так как вмешательство в компетенцию органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения является незаконным, отсутствует материальный закон, возлагающий на администрацию района обязанность по надлежащему содержанию дорог в пределах муниципального образования".

На данное определение была подана частная жалоба, которую суд второй инстанции оставил без удовлетворения. Следующий шаг прокурора - обращение в Судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда РФ - привел к отмене состоявшихся по делу судебных актов, с направлением материалов в суд первой инстанции для рассмотрения по существу.
Мотивировка Постановления имеет общепредупредительное значение: "В силу ст. 14 ФЗ от 6 октября 2003 г.
N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения относится к вопросам местного значения".
Неисполнение органом местного самоуправления данных требований в области безопасности дорожного движения может создавать угрозу нарушения указанных прав граждан. Согласно п. 1 ст. 22 ГПК РФ суды общей юрисдикции рассматривают и разрешают дела с участием граждан, организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления о защите нарушенных и оспариваемых прав, свобод и законных интересов по спорам, возникающим из гражданских, семейных, трудовых, жилищных, земельных, экологических и иных правоотношений... заявление прокурором подано в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц - населения муниципального образования. Заявление подано прокурором в рамках полномочий, предоставленных ему федеральным законом, для предупреждения причинения вреда и не может расцениваться как вмешательство в исключительную компетенцию данного органа (выделено мной. - Б.Т.)".
К суду первой инстанции обращено следующее указание Судебной коллегии: "Вопросы же о причинах бездействия органа муниципального образования, последствиях такого бездействия подлежат выяснению при разрешении дела по существу" <7>.

Особенность дел данной категории - в необходимости обратной связи суда через его решение по делу с теми, кем оно должно быть реализовано. Поэтому, "направляя решение суда для устранения допущенного нарушения закона руководителю органа или лицу, решения, действия (бездействие) которых были оспорены, либо в вышестоящий в порядке подчиненности орган или лицу (ч. 2 ст. 258 ГПК РФ), в сопроводительном письме следует указывать на требование ч. 3 ст. 258 ГПК, согласно которому об исполнении решения суда должно быть сообщено в суд и гражданину не позднее чем в течение месяца со дня получения решения" (из п. 30 Постановления).

В отличие от арбитражного процесса, в гражданском сохранился процессуальный институт частного определения (ст. 226 ГПК). Судьи крайне редко используют его предупредительный ресурс, что объясняется не столько недооценкой предупредительной функции административного судопроизводства, сколько загруженностью судей. Напоминание Пленума в этом направлении нелишне: "Если при рассмотрении дела будут установлены недостатки в деятельности органов или лиц, принявших оспоренные решения, совершивших оспоренные действия (бездействие), суду надлежит реагировать на допущенные нарушения вынесением частного определения в адрес вышестоящего органа или в адрес органа, в котором осуществляет профессиональную деятельность должностное лицо, государственный или муниципальный служащий" (п. 31 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих").

Рассматриваемая категория дел - одна из наиболее социально значимых, позволяющих суду содействовать повышению законности актов публичной власти, уровня правовой культуры участников дел административного судопроизводства. Сверхзадача судьи - разрешать коллизии и споры на основе закона и правил этики, содействуя добросовестным и ответственным участникам преодолевать коллизии в оптимальном режиме конструктивных отношений.